Recursos ante pliegos: ¿Es posible tras presentar una oferta en licitación?

I.- ¿Qué son los pliegos en el contexto de una contratación administrativa?

Los pliegos en el ámbito de la contratación administrativa se pueden entender como documentos organizados que contienen las condiciones necesarias para la adjudicación del contrato, así como el contenido obligatorio de este. Esto implica que en estos documentos se determinan tanto los derechos como las responsabilidades de las partes involucradas, junto con las especificaciones de la prestación. Así, estos documentos regulan la existencia del contrato a lo largo del proceso de licitación, su conclusión, extinción y garantías. Se considera que son documentos de naturaleza contractual “Lex contractus”, que, dependiendo de su contenido, pueden clasificarse como Pliegos de Cláusulas Administrativas o Pliegos de Prescripciones Técnicas. Ahora bien, si llegamos a pensar que su contenido es cuestionable por algún possible vicio de invalidez, cabe preguntarse: ¿es posible impugnar unos pliegos si se ha presentado oferta en la licitación?

II.- ¿Es posible impugnar los pliegos en una licitación?

Sí, efectivamente. Según lo establecido en el artículo 44.2.a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que transpone al ordenamiento español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, del 26 de febrero de 2014 (de aquí en adelante, LCSP), se pueden impugnar mediante recurso especial los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones a seguir en la contratación. Pero, surge una pregunta: ¿es realmente viable recurrir unos pliegos si se ha presentado una oferta durante la licitación?

III.- ¿Es posible recurrir los pliegos si se ha presentado oferta en una licitación?

En términos generales y conforme a lo estipulado en el párrafo cuarto del artículo 50.1.b) de la LCSP, no se aceptará el recurso especial en materia de contratación contra los pliegos y documentos contractuales que regirán en una contratación si el recurrente presentó una oferta o solicitud de participación antes de interponer el recurso correspondiente, salvo lo que se disponga para situaciones de nulidad de pleno derecho.

Sobre este asunto, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) se pronunció en su Resolución Nº 1056/2019, emitida el 23 de septiembre de 2019 (Recurso nº 937/2019 C.A. Principado de Asturias 65/2019), afirmando lo siguiente:

1.- En relación con el carácter de lex contractus de los pliegos y la posible violación de la buena fe.

El TACRC ha resaltado que la previsión mencionada en el párrafo cuarto del artículo 50.1.b) de la LCSP establece que: “...es consecuencia directa del carácter de lex contractus de los pliegos que rigen la contratación administrativa, de manera que la presentación de las proposiciones administrativas implica una aceptación incondicional de todo su contenido, sin excepciones ni reservas (art. 139.1 LCSP), de tal forma que impugnarlo después de presentar una oferta constituiría una violación de la buena fe por transgresión del principio general que prohíbe actuar en contra de los propios actos.”

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2.- Respecto a la razón de inadmisibilidad o admisibilidad del recurso y ¿quién se ve afectado?

El TACRC indica que: “…la razón de inadmisibilidad del recurso especial expuesta en el artículo que estamos analizando se refiere únicamente a aquellos que, ya siendo licitadores al haber presentado su propuesta, aceptan el contenido de los pliegos y se someten a ellos, conforme a lo establecido en el art. 139 LCSP, pero luego deciden interponer un recurso especial impugnando esos mismos pliegos, en clara contradicción con su situación previa. Por otro lado, se encuentra la situación de un empresario interesado en participar en la licitación, que al percibir algún defecto legal en los pliegos decide recurrirlos. De cara a no verse afectado por una eventual desestimación de su recurso, y debido a la naturaleza preclusiva del plazo de presentación de propuestas, presenta posteriormente su oferta en el procedimiento de licitación donde ya ha impugnado los pliegos. En este escenario, su recurso es pertinente y, además, se elude el impedimento que este Tribunal ha señalado en relación con la legitimación de aquellos recurrentes que no han presentado una oferta para la licitación.”

3.- Consideraciones finales del TACRC sobre si es posible recurrir unos pliegos al presentar una oferta en una licitación.

Finalmente, el TACRC expresa de manera categórica sobre la posibilidad de impugnar unos pliegos si se presenta una oferta en una licitación, afirmando que: “En resumen, no se puede más que concluir que según el marco establecido por la actual LCSP, la admisibilidad del recurso especial contra los pliegos requiere que el empresario que, al estar interesado en participar en una licitación, identifique en los pliegos algún defecto de invalidación que considere necesario cuestionar (y que no implique una nulidad de pleno derecho), deba presentar este recurso antes de presentar su oferta, para que su impugnación sea válida. Posteriormente, si el defecto denunciado no le impide participar en la licitación, deberá proceder a la presentación de su propuesta en dicho procedimiento.”

IV-. ¿Qué plazo existe para impugnar los pliegos en una licitación?

De acuerdo con lo establecido en el artículo 50 de la LCSP, el procedimiento para impugnar los pliegos en una licitación comenzará a través de un escrito que se debe presentar dentro de un período de quince días hábiles, contados desde el día siguiente a la publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante, siempre que en este se haya detallado cómo los interesados pueden acceder a los mismos. Si esta información no se proporciona, el plazo empezará a contarse desde el día siguiente a la entrega de los pliegos al interesado o desde que este ha podido acceder a su contenido a través del perfil de contratante.

Sin embargo, el cómputo de este plazo variará en el contexto de un procedimiento negociado sin publicidad, donde el término comenzará a contarse desde el día siguiente al envío de la invitación a los candidatos seleccionados. Además, en los casos donde los pliegos no puedan ser facilitados electrónicamente, el plazo se computará desde el día siguiente a la entrega física de los mismos al recurrente.